Per aprendre de qui ens ha precedit

Els miralls internacionals del referèndum

Els processos de votació del Quebec, Escòcia i Montenegro aporten camins legals i organitzatius per preparar la votació prevista per l'any vinent

La claredat de la pregunta, el llindar de participació i el diàleg entre governs són tres dels punts claus per establir els criteris de la consulta

La resolució 306/XI del 6 d'octubre d'enguany, aprovada durant l'últim debat de política general al Parlament i que insta el Govern a impulsar un referèndum d'independència vinculant, ha tornat a posar damunt la taula les qüestions organitzatives d’un procés electoral d'aquesta mena. Mentre que la legalitat del referèndum aniria lligada a la llei de transitorietat jurídica que s'ha d'aprovar el juny del 2017, la seva organització la duria a terme una comissió de seguiment per l’impuls, control i execució. El text també preveu l'establiment d'una comissió d'experts pel seguiment del procés d'autodeterminació integrada per persones que hagin conegut altres processos similars.

Els referèndums d'independència no són una raresa. De fet, des de la II Guerra Mundial se n'han celebrat més de cinquanta arreu del món, la majoria dels quals amb una victòria independentista clara. La descolonització i la caiguda de la Unió Soviètica han estat l'origen de bona part dels nous estats que han sorgit durant els últims setanta anys, que són un 65% dels gairebé 200 que avui s'asseuen a les Nacions Unides. Les votacions s'han organitzat en contextos històrics tan diversos com ara Islàndia (1945), el Québec (1980, 1995) o el Sudan del Sud (2011).

Els països democràtics, fora del període de descolonització, han tolerat més aviat pocs referèndums d’independència dins del seu territori. Quan s'han celebrat, generalment ha guanyat l'statu quo. La llista de derrotes sobiranistes la integren el Québec (1980, 1995), Puerto Rico (1993, 1998), Nevis (1998) i Escòcia (2014), mentre que l’únic cas de referèndum reeixit per als independentistes en contextos democràtics és el de Montenegro (2006), en el qual el sí a la secessió es va imposar amb un 55,5% dels vots.

Es tracta de només mig punt per sobre del llindar del 55% exigit per l'enviat especial de la UE, Miroslav Lajčák, durant les negociacions amb els actors polítics principals. En canvi, en el cas de Nevis, el 61,8% de vot favorable a la independència de l'illa caribenya no va ser suficient per superar el requeriment constitucional de dos terços per iniciar el procés de separació.

La legalitat de la votació

Les gran majoria de països del món contenen clàusules d'indivisibilitat de l'estat, unitat nacional o integritat territorial que els blinden dels processos de secessió. Només en els casos de les constitucions d'Etiòpia, St. Kitts i Nevis i de les Illes Cook (Nova Zelanda) la secessió d'una part del territori està prevista.

Al Québec, Escòcia i Montenegro, els precedents més citats per al cas català, el marc legal de les consultes vinculants va ser diferent en cada cas. Per a la província canadenca de majoria francòfona, la llei de referèndums del 1980 va ser suficient per a la convocatòria del primer ministre Jacques Parizeau el 1995, acomoanyada d'una proposta legislativa de transició prèvia a la consulta. L'any 1980, René Lévesque havia utilitzat la mateix fórmula.

En canvi, per a Escòcia, el procés va necessitar l'anomenat Acord d'Edimburg, signat pels primers ministres David Cameron i Alex Salmond, que transferia la competència referendària a Edimburg. Finalment, la votació montenegrina era un procés previst a la constitució de la Unió Estatal de Sèrbia i Montenegro (2003) i de la constitució de Montenegro (1992). El Parlament de Montenegro va aprovar l'any 2001 una llei específica que establia les regles i majories referendàries. Aquest procés va ser supervisat a Montenegro per l'enviat especial Lajčák, nomenat per Javier Solana. En aquell moment, l'històric dirigent socialista era l'alt representant de política exterior comuna.

El repte de l'organització

El marc legal del referèndum català, encara per acabar de concretar, haurà de tenir en compte les lliçons apreses als referèndums prèviament esmentats. Hi ha, com a mínim, tres elements procedimentals i substantius que resulten cabdals. En primer lloc, el seu caràcter vinculant. No estrictament pel seu marc legal, que només es feia explícit en el cas de Montenegro, sinó per la mobilització dels partidaris del sí i, sobretot, del no. En els tres casos esmentats, la participació va ser superior al 80% del cens, aportant una legitimitat política difícil d'obviar. En el cas quebequès, però, el primer ministre canadenc Jean Chrétien havia declarat que la pregunta era massa confusa per acceptar-ne el resultat.

En segon lloc, i lligat al primer element, cal tenir en compte l'existència d'una comissió electoral imparcial capaç de supervisar els procediments i les campanyes, també en els aspectes financers. Finalment, no es pot obviar l'existència de regles clares sobre la manera d'interpretar els resultats -llindars i quòrum- perquè també forma part de les garanties democràtiques.

Recomanacions internacionals

En aquest últim aspecte, el codi de bones pràctiques de la Comissió de Venècia en matèria de referèndums –un òrgan consultiu del Consell d'Europa– fa les següents recomanacions: no imposar quòrums de participació pel fet que equiparen els votants del no als que s'abstenen; no establir majories qualificades, atès que poden generar efectes d'inestabilitat si el sí guanya per majoria simple; i convidar observadors internacionals per supervisar el procés.

Pel que fa la qüestió referendària, la coneguda opinió de la Cort Suprema canadenca del 1998 sobre la secessió del Québec es va referir a la formulació d'una "pregunta clara" que, en cas d'obtenir una "majoria clara" a favor de la secessió, permetria establir negociacions entre la província i el govern central en un eventual tercer referèndum. La resolució del Parlament també es refereix a una pregunta "clara i binària".

Aquesta opinió seria molt influent al Regne Unit, l'any 2012, a l'hora de pactar les condicions del procés electoral a Escòcia. El govern de Londres va pressionar, precisament, per la formulació d'una pregunta clara i binària. En la línia de la Cort Suprema canadenca, el codi de bones pràctiques de la Comissió de Venècia estableix la necessitat de comptar amb una comprensió i informació el més elevada possible de la pregunta entre l'electorat.

En definitiva, els referèndums d'independència no són una raresa: han legitimat gairebé mig centenar de nous estats des de la II Guerra Mundial. L'heterogeneïtat normativa ha estat la tònica general en uns processos que requereixen garanties democràtiques establertes pels organismes internacionals.

Marc Sanjaume

Font: NacioDigital.cat